民航局关于促进航空物流业发展的指导意见

日前，《民航局关于促进航空物流业发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式出台。有关内容解读如下。

     一、政策制定背景和过程

　　我国航空物流业发展正迎来重要机遇期。近年来，随着居民消费能力提升和消费方式的改变，快件、特种货物、跨境电商的持续高速增长，带来了大量的航空运输需求，也对航空物流业提出了更高的要求。与此同时，“一带一路”、自贸试验区等国家战略的推进以及有关促进物流业降本增效的文件密集出台，也对航空物流业的发展提出了新的更高的要求。

   　近年来，我国航空物流业取得了长足的发展，但发展不平衡不充分问题仍很突出，存在服务能力不强、运行效率不高、信息化和标准化建设相对滞后等问题，与经济社会发展和人民消费需求仍有较大差距。“十二五”以来，我国航空货邮运输量年均增速为3.3%，远低于旅客运输量年均10.9%的增长速度。造成这些问题的原因很多，其中有国际航空货运市场增长乏力的成分，也有我们行业航空货运有效供给不足的问题。

从近年来的发展实际来看，航空物流也未能很好满足新兴消费需求的需要。以快件运输为例，快递业高速增长导致航空货源结构性变化凸显，2016年航空快件运输量约300万吨，占航空总货邮运输量的45%，是2006年占比(14%)的3倍多；然而，快件通过航空方式运输的比例却出现明显下降，从2009年的15%下降到2016年的8%。

正是看到了这些方面的问题，民航局将完善航空物流业发展政策、促进航空物流业发展作为2017年的一项重点工作，既是民航抓住航空物流业发展新机遇、落实新要求的现实任务，也是贯彻落实局党组“一二三三四”总体工作思路、补齐行业货运发展短板的具体举措。

    2017年3月，《指导意见》制定的相关工作正式启动。第一阶段是历经5个月的研究工作。分析了全球及我国航空物流业发展现状，通过分析国家、部委、民航层面共39份政策文件明确政策空间，围绕航空物流业发展的主要问题开展了11个专题研究。第二阶段是历经5个月的行业调研和文本编制工作。完成对西南、华东、西北、华北和中南等地区共52家行业内外企业和相关政府部门的调研，并延伸调研电商、快递等领域龙头企业，深入了解航空货运发展现状和存在的问题，认真听取“大物流”各相关方的政策诉求。第三阶段是历经3个月征求意见和修改完善工作，最终形成此意见。

    二、政策制定思路和特点

    本次《指导意见》充分考虑了新时代我国经济社会和民航行业发展对航空物流业发展的要求。

    首先，《指导意见》提出必须以问题为导向，促进航空物流业“提质增效”发展。高效率、高质量是航空运输最大的比较优势，是当前和今后一段时期航空物流业发展面临矛盾的主要方面，更是航空物流业的生命线。《指导意见》紧紧围绕推动供给侧结构性改革入手，全面系统地分析了我国航空物流在服务能力、运行效率、信息化、标准化等方面存在的关键问题，明确指出要牢牢抓住“提质增效”的“牛鼻子”，构建高效、便捷、安全、可靠的航空物流服务体系。

    其次，《指导意见》注重打破民航边界，从全方位、全物流链视角审视航空物流业发展方向。电商、快递、冷链等现代物流市场的高速发展，为航空物流业创造了可观增量，引起的航空货源结构性变化，对顺畅衔接的物流一体化服务提出了要求。航空物流要努力化解环节多、主体多、流程复杂等影响效率的问题，将传统的“机场到机场”运输升级为高品质的“门到门”服务。

    第三，《指导意见》强调融合发展，推动航空物流与军事、制造、贸易、交通、金融等行业深度融合。推动生产方式由行业化向社会化转变，充分整合各种资源，扩大行业市场基础，以创新体制机制为动力，促进行业发展理念、组织方式、商业模式和政府治理方式创新，提升综合服务能力和产业整体竞争力。

三、《指导意见》确定的发展目标

    在《意见》制定过程中，将构建现代物流服务体系基本框架和航空物流发展关键问题统筹考虑，分阶段明确了行业发展总体目标。

    到“十三五”末，航空物流产业转型升级取得明显成效，发展环境明显改善，服务质量和运行效率显著提升。电子运单全面普及，航空物流公共信息服务平台完成建设并投入运行，标准化建设取得突破，安检和通关效率明显提升，功能完善、布局合理、衔接顺畅的航空物流基础设施体系初步形成。

    到2025年，机场地面服务质量和效率达到国际先进水平，全货机服务覆盖范围和腹舱运力利用率大幅提高，形成若干具有较强国际竞争力的航空物流企业，航空多式联运顺畅运行，现代航空物流服务体系基本建立，有效满足市场需求，为消费升级和经济贸易发展提供有力支撑。

    四、《指导意见》提出的主要任务

   《指导意见》从九个方面具体阐述了促进航空物流业发展的政策措施。

    一是不断深化对航空物流发展规律的认识。这是这次《指导意见》的一个特别点，即：弄了一个相对比较“务虚”的“规律认识”，目的是引导工作思路，并把它放在最优先的位置。这是因为航空物流业发展，要始终坚持市场导向，更多地发挥市场配置资源的决定性作用。政府作用的发挥，一是做好形势预判和思路引导，二是解决市场难以解决或系统性、政策性问题。行业发展形势判明了、方向明确了、路径正确了，“实”的政策才能收到事半功倍的效果。所以，此段就是针对形势规律问题加强引导，同时也推动业内外市场主体关注形势变化、不断优化和调整市场行为。

    二是优化航空资源配置。客货市场的高度重叠使时刻资源成为长期制约我国航空物流业发展的关键瓶颈（时刻协调机场集中了我国85%的货邮吞吐量）。市场环境“客热货冷”的客观实际造成的各类资源匹配不合理，也导致行业长期存在“重客轻货”思想。放开对货运航空的时刻限制、优化货运基础设施建设、推进以货运功能为主的机场建设、促进航空物流企业转型发展等措施，将给予航空物流企业发展以更大的活力和有效的支撑。

    三是全面提高航空物流信息化水平。信息化是现代物流服务体系的重要标志，是实现“物畅其流”的重要“软通道”，是夯实行业高效运行和管理的重要基础条件。全面实施中性电子运单工程和物联网航空货物跟踪项目，大力开发建设面向客户的物流信息服务平台，支持企业主导的市场化运营方式，能够有力的提升我国航空物流信息化水平，为各主体单位提供全程一体化信息服务。

    四是切实提高地面服务质量和效率。地面整体服务的低质低效是长期制约行业发展的另一关键瓶颈。目前在我国普遍是机场独家垄断经营航空货运地面服务，缺乏竞争导致货站提升服务效率缺乏动力。货运设施规划布局分散，导致货物利用场外交通来回短驳和客货混流，增加地面运输时间及附加装卸环节。各机场货站缺乏统一的服务标准和运作流程，货物处理基本采用人工进行分拣等操作，大大降低了航空货物地面处理效率，也造成差错率较高。大力促进机场地面服务准入、优化机场货运流程、加大航空物流新技术新装备供给是聚焦问题提出的针对性措施。

    五是完善货运安保链条管理。安检效率低是各方普遍反映的共性问题，存在货站集中安检压力大、安检标准执行不统一等导致效率低的问题。《指导意见》以完善安全保障体系建设为核心，以提升整体效率为导向，从建设货运安保信息管理平台、优化简化安检流程、统一机场安检标准、加强对货运代理企业的监管、推进行业信用管理等方式系统的解决安检效率低、压力大等问题。

    六是推动标准化建设和绿色发展。标准化是现代物流服务体系的另一重要标志，绿色发展则是基本要求。要把标准建设作为基础设施来抓，大力推动航空物流操作标准、信息标准、技术标准和设备标准的建设工作，节约运行和管理成本、提高运行和管理效率。要将绿色发展作为行业提质增效的重要抓手，通过提出一系列绿色发展指标倒逼企业提升货机燃油效率、优化运输结构、提高腹舱资源利用率、加强设备共享共用和货运“代码共享”，构建低环境负荷的绿色、低碳、循环的物流系统。

    七是大力推进融合发展。融合发展不断为航空物流业发展释放新动能。以军民融合为契机，军事物流正成为航空物流发展的新兴领域。物流企业利用通用航空器、无人机等提供航空物流解决方案发展迅速，需要加快制定和完善有关运行规章制度和安全运行标准体系，规范市场秩序，推动形成新兴商业模式并健康发展。完善临空经济区航空物流产业体系，更好地发挥航空物流在临空经济发展中的引擎作用，有助于推进港、区高水平联动发展。积极开展多式联运，参与建立多式联运规则，积极培育多式联运市场主体，是推进大交通大物流融合发展的前提。

    八是完善统计评价管理体系。现行航空物流统计指标体系已不能全面准确反映行业发展规模和质量，完善统计评价体系也是持续推进管理方式创新的重要手段。《指导意见》以推动高质量发展为导向，提出改革完善航空物流业统计制度，科学设定统计指标体系，加快建立运行监测和统计调查机制；建立航空物流服务质量评价指标体系，推动机场、航空公司等服务水平提升；研究发布航空物流年度发展报告，定期发布航空物流运价指数，建立定期测评结果对行业企业效率提升的倒逼机制。

    九是扎实开展综合工程示范。抓好试点对推进全局工作意义重大。《指导意见》把准试点工作的方向，从行业关注的焦点和企业运行的难点切入，在发展基础较好、改革意愿较强的机场开展综合试点工程；支持物流企业在空域条件良好、地面交通欠发达地区开展无人机配送示范工程；探索在自贸试验区、服务贸易试点地区试点开展促进航空物流发展措施。坚持系统思维，注重改革举措配套组合，不断放大政策集成效应，力争取得更多可复制、可推广的制度创新成果，并扎实做好试点经验总结和推广应用。

   最后，从夯实发展基础出发，《指导意见》提出了加强组织保障、强化人才保障、加大政策保障等“保障措施”。需要特别指出的是，“一关两检”的能力和效率是对航空物流时效性产生重要影响的关键因素之一，也是我们在调研中各方面反应比较集中的问题。针对这个问题，结合国家机构体制改革的新要求，《指导意见》提出深化与海关等行业主管部门沟通合作，实现跨关区、跨机场通关互认，积极推行空中报关、电子报关、预约通关等便利化通关措施。